Nye EU-regler om bankers kapitalgrundlag og krav til krisehåndtering

EUROPA-PARLAMENTETS OG RÅDETS DIREKTIV (EU) 2024/1174

af 11. april 2024

om ændring af direktiv 2014/59/EU og forordning (EU) nr. 806/2014 for så vidt angår visse aspekter af minimumskravet til kapitalgrundlag og nedskrivningsrelevante passiver

(EØS-relevant tekst)

EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR —

under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 114,

under henvisning til forslag fra Europa-Kommissionen,

efter fremsendelse af udkast til lovgivningsmæssig retsakt til de nationale parlamenter,

under henvisning til udtalelse fra Den Europæiske Centralbank ,

under henvisning til udtalelse fra Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg ,

efter den almindelige lovgivningsprocedure , og

ud fra følgende betragtninger:

(1) Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2019/879 og Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2019/877 ændrede rammen for minimumskravet til kapitalgrundlag og nedskrivningsrelevante passiver (»MREL«) som fastsat i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/59/EU og i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 806/2014 , som finder anvendelse på kreditinstitutter og investeringsselskaber (»institutter«), der er etableret i Unionen, samt på enhver anden enhed, der er omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2014/59/EU eller forordning (EU) nr. 806/2014 (»enheder«). Disse ændringer fastsatte, at det interne MREL, dvs. MREL, der finder anvendelse på institutter og enheder, der er datterselskaber af afviklingsenheder, men som ikke selv er afviklingsenheder, kan opfyldes af disse institutter og enheder ved hjælp af instrumenter, der enten direkte eller indirekte er udstedt til og købt af afviklingsenheden gennem andre enheder i samme afviklingskoncern.

(2) EU's ramme for MREL blev yderligere ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2022/2036 , som indførte specifikke regler om fradrag for indirekte tegning af instrumenter, der er nedskrivningsrelevante med henblik på at opfylde det interne MREL. Ved nævnte forordning blev der i direktiv 2014/59/EU indført et krav om, at Kommissionen skal gennemgå indvirkningen af den indirekte tegning af instrumenter, der vil kunne opfylde MREL, for de lige vilkår mellem forskellige typer bankkoncernstrukturer, herunder når bankkoncerner har et driftsselskab mellem det holdingselskab, der er identificeret som en afviklingsenhed, og dets datterselskaber. Kommissionen blev anmodet om at vurdere, om enheder, der ikke selv er afviklingsenheder, bør have mulighed for at opfylde MREL på konsolideret grundlag. Kommissionen blev desuden anmodet om at evaluere behandlingen i henhold til MREL-reglerne af enheder, hvis afviklingsplan foreskriver, at disse enheder skal likvideres ved almindelig insolvensbehandling. Endelig blev Kommissionen anmodet om at vurdere hensigtsmæssigheden af at begrænse størrelsen af de fradrag, der kræves i henhold til . De nye bestemmelser bør derfor overholde principperne i det oprindelige mandat til gennemgang, som Europa-Parlamentet og Rådet gav Kommissionen for at sikre proportionalitet og lige vilkår mellem forskellige typer bankkoncernstrukturer.

(3) Den gennemgang, som Kommissionen foretog, viste, at det ville være hensigtsmæssigt og stå i et rimeligt forhold til de mål, der forfølges med reglerne om internt MREL, at gøre det muligt for afviklingsmyndighederne at fastsætte det interne MREL på et konsolideret grundlag for en bredere vifte af enheder, end den, der følger af anvendelsen af direktiv 2014/59/EU og forordning (EU) nr. 806/2014, når en sådan bredere vifte omfatter institutter og enheder, der ikke selv er afviklingsenheder, men som er datterselskaber af afviklingsenheder, og som kontrollerer andre datterselskaber (»mellemliggende enheder«) inden for samme afviklingskoncern. Dette ville navnlig være tilfældet for bankkoncerner, der ledes af et holdingselskab. I sådanne tilfælde er det naturligt, at de mellemliggende enheder centraliserer koncerninterne eksponeringer og kanaliserer de interne MREL-nedskrivningsrelevante ressourcer, der på forhånd er placeret af afviklingsenheden, videre. På grund af denne struktur kan sådanne mellemliggende enheder blive uforholdsmæssigt hårdt ramt af de eksisterende fradragsregler. Kommissionen konkluderede også, at rammen for MREL vil blive mere forholdsmæssig ved at justere reglerne om anvendelsesområdet for eksponeringer, som en mellemliggende enhed skal fratrække, hvis disse eksponeringer er mod en likvidationsenhed, der ikke er omfattet af en afgørelse om fastsættelse af MREL. I disse tilfælde forventes det ikke, at det er nødvendigt at udøve nedskrivnings- og konverteringsbeføjelserne over for disse likvidationsenheder. I modsætning hertil vil afviklingskoncernens resterende enheder skulle rekapitaliseres af afviklingsenheden i tilfælde af vanskeligheder eller sammenbrud. De nødvendige nedskrivningsrelevante ressourcer med henblik på MREL bør derfor være til stede på alle niveauer i afviklingskoncernen, og deres mulighed for tabsabsorbering og rekapitalisering bør sikres gennem fradragsmekanismen. Kommissionen konkluderede således i sin gennemgang, at mellemliggende enheder fortsat bør fratrække det fulde beløb af deres besiddelser af nedskrivningsrelevante ressourcer med henblik på internt MREL udstedt af andre ikkelikvidationsenheder i samme afviklingskoncern.

(4) Klarhed om, hvad der udgør en likvidationsenhed, er afgørende for, at fradrags- og konsolideringsrammerne fungerer korrekt, og for beregningen af MREL for specifikke enheder. Med henblik herpå bør der fastlægges en definition af likvidationsenhed med fokus på identifikation af likvidationsenheder i forbindelse med afviklingsplanlægningen. Afviklingsmyndighederne bør derfor foretage en passende vurdering af institutter og enheder, der er omfattet af direktiv 2014/59/EU og forordning (EU) nr. 806/2014, når de udarbejder afviklingsplaner. En central del af denne vurdering er at fastslå, om instituttet eller enheden udøver kritiske funktioner. Uden at det berører vurderingen af instituttets eller enhedens betydning på nationalt eller regionalt plan, forventes det også, at der foretages en grundig analyse af den potentielle likvidationsenheds relevans i en afviklingskoncern. Et institut eller en enhed, der udgør en væsentlig del af en afviklingskoncerns samlede risikoeksponering, eksponeringsmål bag gearingsgraden eller driftsindtægter, bør i princippet ikke identificeres som en likvidationsenhed.

(5) I henhold til og skal institutter og enheder opfylde det interne MREL på individuelt grundlag. Overholdelse på konsolideret grundlag er kun tilladt i to specifikke tilfælde: for modervirksomheder i Unionen, der ikke er afviklingsenheder, og som er datterselskaber af tredjelandsenheder, og for moderselskaber for institutter eller enheder, der er undtaget fra at opfylde det interne MREL. I henhold til er en mellemliggende enhed, hvis den opfylder sit interne MREL på konsolideret grundlag, ikke forpligtet til at fratrække besiddelser af nedskrivningsrelevante ressourcer med henblik på internt MREL i andre enheder, der tilhører samme afviklingskoncern og indgår i dens konsolideringskreds, da opfyldelse af det interne MREL på konsolideret grundlag giver en tilsvarende virkning. Kommissionens gennemgang har vist, at mellemliggende enheder i bankkoncerner med et holdingselskab i spidsen også bør have mulighed for at opfylde det interne MREL på et konsolideret grundlag. Det bør navnlig være muligt at opfylde det interne MREL på konsolideret grundlag, hvis anvendelsen af fradrag vil øge det interne MREL på en uforholdsmæssig måde. Gennemgangen viste endvidere, at hvis en mellemliggende enhed er omfattet af kapitalgrundlagskrav eller et kombineret bufferkrav på konsolideret grundlag, kan opfyldelse af det interne MREL på individuelt grundlag skabe en risiko for, at de nedskrivningsrelevante ressourcer med henblik på internt MREL, der på forhånd er placeret på niveauet for den mellemliggende enhed, ikke er tilstrækkelige til igen at opfylde det gældende konsoliderede kapitalgrundlagskrav efter nedskrivningen og konverteringen af disse ressourcer. Desuden ville der mangle et centralt input i beregningen af MREL for det pågældende institut eller den pågældende enhed, hvis kravet om yderligere kapitalgrundlag eller det kombinerede bufferkrav blev fastsat på et andet konsolideringsniveau, hvilket gør beregningen af kravet udfordrende. Ligeledes bliver det vanskeligt for afviklingsmyndighederne at udøve beføjelsen til i overensstemmelse med og at forbyde visse udlodninger ud over det maksimale udlodningsbeløb vedrørende MREL for det enkelte datterselskab, hvis det centrale parameter, dvs. det kombinerede bufferkrav, ikke fastsættes på samme grundlag som det interne MREL. Af disse grunde bør muligheden for at opfylde det interne MREL på konsolideret grundlag også være tilgængelig for andre typer bankkoncernstrukturer, når den mellemliggende enhed kun er underlagt yderligere kapitalgrundlagskrav på konsolideret grundlag. Muligheden for at opfylde det interne MREL på konsolideret grundlag som indført ved dette direktiv har til formål at supplere de situationer, hvor dette allerede er muligt i henhold til direktiv 2014/59/EU og forordning (EU) nr. 806/2014, og erstatter ikke de relevante bestemmelser i disse lovgivningsmæssige retsakter.

(6) For at sikre at muligheden for at overholde det interne MREL på konsolideret grundlag kun er tilgængelig i de relevante tilfælde og ikke fører til mangel på nedskrivningsrelevante ressourcer med henblik på internt MREL i hele afviklingskoncernen, bør beføjelsen til at fastsætte det interne MREL på konsolideret grundlag for mellemliggende enheder være en skønsbeføjelse for afviklingsmyndigheden underlagt visse betingelser. Den mellemliggende enhed bør være et direkte datterselskab af en afviklingsenhed, som er et finansielt holdingselskab i Unionen eller et blandet finansielt moderholdingselskab i Unionen, som er etableret i samme medlemsstat og er en del af samme afviklingskoncern. Denne afviklingsenhed bør ikke direkte have andre datterselskaber end den mellemliggende enhed, som er institutter eller enheder, der er omfattet af MREL. Alternativt bør den pågældende mellemliggende enhed kun opfylde kravet om yderligere kapitalgrundlag på grundlag af dens konsoliderede situation. I begge tilfælde bør opfyldelsen af det interne MREL på konsolideret grundlag imidlertid efter afviklingsmyndighedens vurdering ikke i væsentlig grad forringe koncernafviklingsstrategiens troværdighed og gennemførlighed eller afviklingsmyndighedens anvendelse af beføjelsen til at nedskrive eller konvertere relevante kapitalinstrumenter og nedskrivningsrelevante passiver i den pågældende mellemliggende enhed eller andre enheder i dens afviklingskoncern. Fastsættelsen af det interne MREL på konsolideret grundlag ville blandt andet være til skade for afviklingskoncernens afviklingsmuligheder i situationer, hvor det beløb, der er nødvendigt for at opfylde dette MREL, ikke er tilstrækkeligt til at sikre opfyldelse af de kapitalgrundlagskrav, der finder anvendelse efter udøvelsen af nedskrivnings- og konverteringsbeføjelserne.

(7) I henhold til og kan mellemliggende enheder opfylde det konsoliderede interne MREL ved hjælp af kapitalgrundlag og nedskrivningsrelevante passiver. For fuldt ud at kunne opfylde MREL på konsolideret grundlag er det nødvendigt at sikre, at de nedskrivningsrelevante passiver i mellemliggende enheder beregnes på en måde, der svarer til beregningen af kapitalgrundlaget. Kriterierne for passiver, der kan anvendes til at opfylde det interne MREL på konsolideret grundlag, bør derfor tage hensyn til reglerne om beregning af konsolideret kapitalgrundlag i forordning (EU) nr. 575/2013. For at sikre overensstemmelse med de eksisterende regler om det eksterne MREL bør denne tilpasning også afspejle de eksisterende regler i og om beregning af nedskrivningsrelevante passiver, som afviklingsenheder kan anvende til at opfylde deres konsoliderede MREL. Det er navnlig nødvendigt at sikre, at nedskrivningsrelevante passiver, der er udstedt af datterselskaber af den enhed, der er omfattet af det konsoliderede interne MREL, og som besiddes af afviklingsenheden enten direkte eller indirekte gennem andre enheder i samme afviklingskoncern, men uden for konsolideringen, eller af eksisterende aktionærer, der ikke tilhører samme afviklingskoncern, medregnes i kapitalgrundlaget og nedskrivningsrelevante passiver i den enhed, der er omfattet af det konsoliderede interne MREL.

(8) Hvad angår enheder, der er øremærket til likvidation, fastsættes MREL efter den nuværende ramme i de fleste tilfælde til det beløb, der er nødvendigt for tabsabsorbering, hvilket svarer til kapitalgrundlagskravene. I sådanne tilfælde medfører MREL ikke yderligere krav, der er direkte knyttet til afviklingsrammen, for likvidationsenheden. Det betyder, at en likvidationsenhed fuldt ud kan opfylde MREL ved at opfylde kapitalgrundlagskravene, og at en særlig afgørelse fra afviklingsmyndigheden om fastsættelse af MREL ikke bidrager på en meningsfuld måde til den pågældende enheds afviklingsmuligheder. En sådan afgørelse medfører mange proceduremæssige forpligtelser for afviklingsmyndigheden og for likvidationsenheden uden en tilsvarende fordel i form af bedre afviklingsmuligheder. Derfor bør afviklingsmyndighederne ikke fastsætte et MREL for likvidationsenheder. Rammen for MREL bør anvendes på grundlag af kriterier, der sikrer, at en enhed betragtes som en likvidationsenhed på en konsekvent måde i hele Unionen. Afviklingsmyndighederne bør derfor sikre en konsekvent anvendelse af de nye bestemmelser om likvidationsenheder på de enheder, der indgår i en grænseoverskridende koncern, navnlig hvis koncernen omfatter enheder, der er beliggende i og uden for bankunionen.

(9) Ved udarbejdelsen af afviklingsplaner og vurderingen af afviklingskoncernernes afviklingsmuligheder kan afviklingsmyndighederne betragte et datterselskabsinstitut eller en datterselskabsenhed som en likvidationsenhed, hvis det i henhold til afviklingsplanen er muligt og troværdigt, at instituttet eller enheden vil blive likvideret ved almindelig insolvensbehandling, eller hvis afviklingsplanen ikke fastsætter udøvelse af nedskrivnings- og konverteringsbeføjelser for det pågældende institut eller den pågældende enhed. For at tage hensyn til de særlige forhold, der gør sig gældende for enheder, som er fast tilknyttet et centralt organ, kan afviklingsmyndigheden betragte en sådan enhed som en likvidationsenhed, hvis afviklingsplanen ikke fastsætter andre foranstaltninger, såsom en fusion af tilknyttede enheder, som det centrale organ eller afviklingsmyndigheden skal træffe over for en sådan enhed. I disse tilfælde er det måske ikke nødvendigt, at et datterselskabsinstitut eller en datterenhed har et kapitalgrundlag og nedskrivningsrelevante passiver, der overstiger dets kapitalgrundlagskrav. For at sikre koncernens afviklingsmuligheder, samtidig med at proportionalitetsprincippet overholdes, bør besiddelser i form af kapitalgrundlagsinstrumenter i visse tilfælde, afhængigt af væsentligheden af besiddelserne af kapitalgrundlagsinstrumenter udstedt af likvidationsenheder i forhold til den mellemliggende enheds tabsabsorberingskapacitet, kunne fradrages. For at undgå cliff-effekter bør forholdet mellem disse besiddelser og den mellemliggende enheds tabsabsorberingskapacitet beregnes ved udgangen af hvert kalenderår som et gennemsnit over de foregående 12 måneder. Den mellemliggende enhed bør dog ikke være forpligtet til at fratrække passiver, som ville opfylde betingelserne for opfyldelse af det interne MREL, og som ikke betragtes som kapitalgrundlagsinstrumenter. I tilfælde af en likvidationsenheds sammenbrud er det ikke forudset i afviklingsplanen, at likvidationsenheden vil blive rekapitaliseret af afviklingsenheden. Det betyder, at der ikke forventes en upstreaming af tab over det eksisterende kapitalgrundlag fra likvidationsenheden til afviklingsenheden via den mellemliggende enhed, og det samme gælder downstreaming af kapital i den modsatte retning. Denne justering af omfanget af de besiddelser, der skal fratrækkes i forbindelse med indirekte tegning af nedskrivningsrelevante ressourcer med henblik på internt MREL, vil således ikke påvirke rammens tilsynsmæssige bæredygtighed.

(10) Hovedformålet med tilladelsesordningen for reduktion af nedskrivningsrelevante passivinstrumenter som fastsat i , og , som også finder anvendelse på institutter og enheder, der er omfattet af MREL, og på passiver, der er udstedt med henblik på opfyldelse af MREL, er at gøre det muligt for afviklingsmyndighederne at overvåge de foranstaltninger, der fører til en reduktion af beholdningen af nedskrivningsrelevante passiver, og at forbyde enhver foranstaltning, der ville indebære en reduktion ud over det niveau, som afviklingsmyndighederne finder passende. Hvis afviklingsmyndigheden ikke har vedtaget en afgørelse om fastsættelse af MREL for et institut eller en enhed, er dette mål ikke relevant. Institutter eller enheder, for hvilke der ikke er vedtaget nogen afgørelser om fastsættelse af MREL, bør derfor ikke være forpligtet til at indhente forudgående tilladelse fra afviklingsmyndigheden til at foretage opkrævning, indfrielse, tilbagebetaling eller genkøb af passiver, der opfylder kravene til MREL.

(11) Der er likvidationsenheder, for hvilke afviklingsmyndigheden kan finde, at MREL bør overstige beløbet for tabsabsorbering, hvis et sådant højere beløb er nødvendigt for at beskytte den finansielle stabilitet eller imødegå risikoen for afsmitning på det finansielle system, herunder med hensyn til indskudsgarantiordningernes finansieringskapacitet. Kun i disse situationer bør en afviklingsmyndighed på en forholdsmæssig måde kunne fastsætte MREL for likvidationsenheden, som bør bestå af et beløb, der er tilstrækkeligt til at absorbere tab, forhøjet med det beløb, der er strengt nødvendigt for på passende vis at imødegå de potentielle risici, som afviklingsmyndigheden har identificeret. Likvidationsenheden bør herefter opfylde MREL og bør ikke undtages fra den ordning med forudgående tilladelse, der er fastsat i , og . Mellemliggende enheder, der tilhører den samme afviklingskoncern som den pågældende likvidationsenhed, bør fortsat være forpligtet til fra deres nedskrivningsrelevante ressourcer med henblik på internt MREL at fratrække deres besiddelser af nedskrivningsrelevante ressourcer med henblik på internt MREL udstedt af den pågældende likvidationsenhed. Da likvidationsprocedurer finder sted i den juridiske enhed, bør likvidationsenheder, der stadig er underlagt MREL, desuden kun opfylde det pågældende krav på individuelt grundlag. Endelig er visse krav om nedskrivningsrelevans vedrørende ejerskabet af det pågældende passiv ikke relevante, da der uden udøvelsen af nedskrivnings- og konverteringsbeføjelser ikke vil være behov for at bevare afviklingsenhedens kontrol med datterselskabet. Disse krav om nedskrivningsrelevans bør derfor ikke finde anvendelse.

(12) I henhold til skal institutter og enheder til deres kompetente myndigheder og afviklingsmyndigheder indberette niveauerne for nedskrivningsrelevante passiver og passiver, der er omfattet af bail-in, og sammensætningen af disse passiver og regelmæssigt offentliggøre disse oplysninger sammen med deres MREL-niveau. For likvidationsenheder er en sådan indberetning eller oplysning ikke påkrævet. For at sikre en gennemsigtig anvendelse af MREL bør disse indberetnings- og oplysningsforpligtelser imidlertid også finde anvendelse på likvidationsenheder, for hvilke afviklingsmyndigheden fastslår, at MREL bør være højere end det beløb, der er tilstrækkeligt til at absorbere tab. I overensstemmelse med proportionalitetsprincippet bør afviklingsmyndigheden sikre, at disse forpligtelser ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at overvåge opfyldelsen af MREL.

(13) For at sikre konsekvens bør ændringerne af forordning (EU) nr. 806/2014 og de nationale foranstaltninger til gennemførelse af ændringerne af direktiv 2014/59/EU finde anvendelse fra samme dato. Det er imidlertid hensigtsmæssigt at fastsætte en tidligere anvendelsesdato for så vidt angår ændringerne af bestemmelserne vedrørende muligheden for at overholde det konsoliderede interne MREL for at tage hensyn til afviklingsmyndighedernes behov for at vedtage nye afgørelser om fastsættelse af MREL med henblik herpå og for at øge retssikkerheden for de bankkoncerner, der vil være omfattet af denne bestemmelse i lyset af den generelle frist for opfyldelse af MREL den 1. januar 2024, der er fastsat i direktiv 2014/59/EU og forordning (EU) nr. 806/2014. Derfor bør de nye regler om det konsoliderede interne MREL i henhold til forordning (EU) nr. 806/2014 finde anvendelse én dag efter datoen for dette ændringsdirektivs ikrafttræden. Hermed signaleres også over for alle bankkoncerner og afviklingsmyndigheder, som direktiv 2014/59/EU og forordning (EU) nr. 806/2014 finder anvendelse på, at der kan være behov for foranstaltninger for at slå bro over perioden fra den 1. januar 2024 til anvendelsesdatoen for de nationale foranstaltninger til gennemførelse af bestemmelserne i dette ændringsdirektiv.

(14) Målene for dette direktiv, nemlig at tilpasse behandlingen af likvidationsenheder i henhold til MREL-rammen og afviklingsmyndighedernes mulighed for at fastsætte det interne MREL på konsolideret grundlag, kan ikke i tilstrækkelig grad opfyldes af medlemsstaterne, men kan ved at ændre regler, der allerede er fastsat på EU-plan, bedre nås på EU-plan; Unionen kan derfor vedtage foranstaltninger i overensstemmelse med nærhedsprincippet, jf. artikel 5 i traktaten om Den Europæiske Union. I overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, jf. nævnte artikel, går dette direktiv ikke videre, end hvad der er nødvendigt for at nå disse mål.

(15) Direktiv 2014/59/EU og forordning (EU) nr. 806/2014 bør derfor ændres i overensstemmelse hermed —

VEDTAGET DETTE DIREKTIV: